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城鄉地價體系建設首先應該以市場建設為出發點

作者: 發布時間:2014-9-4 13:53:10 來源:

——“集體經營性建設用地入市流轉制度及城鄉統一地價體系建設咨詢研討會”綜述

中國國土資源報記者 孫國瑞

828,中國土地學會土地經濟分會在山西省孝義市召開了“集體經營性建設用地入市流轉制度及城鄉統一地價體系建設咨詢研討會”。來自國土資源部、中國土地勘測規劃院、山西省國土資源廳、北京大學、中國人民大學、中國農業大學、浙江省農村發展有限公司、廣東中地房地產評估公司、北京博林房地產評估公司和孝義市國土資源局的專家到會并發言。

中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云說,孝義市成為山西省集體建設用地流轉試點是有很好的基礎的,一是孝義是全國百強縣,有這個基礎;二是孝義作為依賴煤炭資源發展的城市,現在需要轉型,對土地配置有新的要求。孝義市正在建設的城鄉供地指導價體系,將城鄉地價統一到一個層面來,這其實是為城鄉土地市場一體化建設做準備,是非常及時的考慮和安排。

城鄉地價一體化,目前的困難有兩點,一是集體建設用地是一個不夠發達的市場,充滿隱形交易,利益結構錯綜復雜,我們如何透過現象看本質,將土地價值顯化出來,使它成為一種客觀公開的信息,這具有很大的挑戰性。二是國有建設用地相對成熟,但如何實現與集體建設用地者之間的同權同價,如何處理集體建設用價格和國有建設用地價格之間的關系,既能體現它們之間的區別又能協調同步,也需要更多的探討。

不過,土地價值的本質還是其使用價值,而使用價值又與土地的質量具有根本性的關系,所以,在市場特征的前提下,抓住土地質量很關鍵。具體做法上,可以在土地定級或者分等的基礎上,結合市場土地收益及交易案例等進行綜合分析,把土地的優劣秩序確定下來,再以此為基礎確定價格基準。

值得注意的是,我們城鄉地價體系建設,首先應該以市場建設為出發點,也就是要把市場價格信息顯示出來,成為市場的一把尺子,這是政府的主要目的。從現在的名稱看,還有很強的政府實用主義色彩。隨著城鄉一體化建設,未來市場土地供應一定是多方面的,因為農村集體要參與進來,所以土地供應不會再是傳統的“供地”概念。如果政府需要相關實用性地價標準,可以在基準地價的基礎上進行細化和擴展。

中國農業大學教授朱道林認為,必須明確集體經營性建設用地市場化改革的根本目標與政府界限。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。”因此,農村集體經營性建設用地進行市場化改革,既是城鄉統籌發展的要求,也是利用市場機制進行資源有效配置的客觀要求。但是,關于農村集體經營建設用地市場化改革有兩個基本問題必須明確,否則既難以達成改革共識,也難以有效解決當前實踐中的問題,更可怕的是,如果改革在基本問題上走偏,則可能導致難以挽回的后果。這兩基本問題是:

其一,必須首先明確集體經營性建設用地市場化改革的根本目標是什么。這涉及改革方向與路徑選擇問題。現在有一種比較流行的觀點是,集體土地市場化改革就是要讓集體和農民享受土地市場化所帶來的增值收益,要讓農村土地像城市土地一樣實現土地資本化利益。這一說法表面上沒錯,農村土地集體擁有所有權,農民擁有使用權,自然要實現其財產價值和增值收益。但是,土地作為自然資源和重要的生產要素,其最重要的功能應該是生產功能,資產和資本功能都只能是其輔助功能,如果主次顛倒,必然抑制土地生產功能的發揮,進而影響土地產出降低,或者土地產出成本提高,這些都將影響土地對人類的供養作用。其實,城市土地資本化過程中,在充分實現地方政府財政收入增加和少數人投資收益大幅增加的表明光鮮下,對整個社會帶來的是房價快速上漲、經營與生產成本大幅上升的惡果。這種惡果絕不能復制到農村!因此,農村集體土地市場化改革的根本目標應該是利用市場機制實現土地資源再配置,通過再配置發揮土地的生產功能和變現土地資產,防止土地閑置和浪費,同時實現轉出者土地財產價值。

其次,必須厘清政府在集體建設用地市場化中的作用和界限。有人認為既然城鄉統一市場,集體建設用地市場化就可以借鑒城市土地市場化模式。但是,由于城市土地屬于國家所有,地方政府作為占有者代替國家行使所有者職責,進行出讓并獲得土地所有權收益。而集體土地是集體所有,地方政府沒有產權主體身份,只有公共管理者身份。因此,地方政府在集體土地市場化過程中只能充當規則制定者和公共利益維護者。具體職責應該包括:一是依據規劃進行用途管制,二是指導并監管流轉方式,三是依法維護市場秩序,四是通過征稅實施收益“再分配”。前三點都沒問題,主要是第四點,既然是市場化,土地交易價值的一次分配就應該由市場決定,政府絕不應該參與一次分配;所謂“再分配”就是通過征稅,將部分土地增值收歸社會,用于公共事業和基礎設施建設等。

永業行房地產評估公司總裁潘世炳認為,城鄉基準地價一體化的四個技術問題:一是城鄉基準地價一體化。要滿足城鄉土地市場統一管理需要,必須摒棄城鄉差異,建立以城鎮用地與農用地結合心的城鄉基準一體化體系框架。主要包含三個方面:1. 城區基準地價的合理優化:包括范圍---參數規范---方法完善---修正體系---細化用途等優化。2.延伸城鎮基準地價到城鄉基準地價一體化。要從城區延伸到所有區域。在原有的城鎮基準地價基礎上建立城鄉基準地價。(1)在城鎮基準地價范圍外的土地,可以下降一個或幾個級別,或者分等定級。(2)農用地農用價格、轉用價格和征用價格分別確定。(3)城中村和獨立工礦地區、旅游風景區和跨區域的經濟技術開發區,按照所處位置選擇修正體系。3.在研究農用基準地價與城鎮基準地價銜接時,要重逢考慮農用地生產經濟價值、生態環境價值、社會保障價格、社會穩定價值等。4.要將原有的城鎮基準地價、工業最低價、征地區片綜合地價等合理使用和銜接。

二是城鄉基準地價定義一體化。1.基準日;2.用途:國有、農用;3.年限:國有、農用;4.開發程度;5.容積率;6.增加一個權能界定(權能:占有、使用、收益、處置權能的不同)

三是城鄉基準地價修正一體化。1.權能修正—國有出讓—國有劃撥—農村建設—農村建設用地。2.城鎮基準修正體系—《城鎮土地估價過程》。 增加權能修正—占有使用收益處置。3.農地基準地價修正體系---距市中心距離、學校、醫院等,其影響程度遠低于城鎮,可以參照期城鎮基準地價修正體系,再建立一套鄉村基準地價修正體系,這套修正體系,要體現鄉村土地的特點。

四是成果表達和使用一體化。1.文本、圖冊和表格要要一體化;2.成果使用要在相關文件中明確界定。

山西省孝義市國土資源局副局長任欽光結合實踐介紹了體會。近年來,山西省孝義市抓住“轉型綜改”和“擴權強縣”試點機遇,在土地管理制度創新方面積極探索,經上級部門批準開展了城鄉建設用地增減掛鉤、礦業用地整合和露天采礦用地等多項試點工作,并取得了一定的成效。特別是在2001年,孝義市經省廳批準,在全省首批開展了集體建設用地使用權流轉試點工作,并把此項工作作為強化集體土地管理、改革行政審批制度的一條新路子來抓,通過開展流轉,盤活了閑置土地,體現了土地產權,維護了農民利益,推動了鄉村建設,完善了土地市場,規范了土地管理。近年來,孝義市共辦理集體建設用地使用權流轉268宗,流轉土地面積6136.844畝,形成流轉收益金1954萬元。孝義市的主要做法是:第一,確立流轉理念。集體建設用地使用權流轉是一項全新的工作,需要我們去探索、去創新、去實踐,為此,孝義市國土資源局在考察學習外地經驗后,首先樹立了集體建設用地使用權流轉的三個理念:

一是確立了土地資產理念。隨著社會主義市場經濟的進一步完善,集體土地的資產屬性也日益顯現,它參與資本運營,體現資產增值,實現經濟效益,因此用市場的觀念去管理集體土地更為必要。這樣,集體建設用地流轉有利于顯示集體土地資產價值,體現“維護和實現好農村集體和農民群眾根本利益”的要求,從而也進一步確立了農民集體建設用地使用權的財產權地位,使集體土地資產參與到社會市場經濟的運行中顯示出了更大的活力。

二是確立集約用地理念。新的投資項目通過集體存量建設用地的流轉而解決用地問題,從而減少了新增建設用地,減少了占用耕地的可能性。實踐中我們經常會遇到這樣的情況:一頭是新上企業想方設法占用土地,一頭是倒閉企業用地大片閑置,而且私下交易頻發,如何能夠搭建一座連通集體建設用地的供需橋梁,實現節約集約用地的要求,這就需要我們發揮紐帶作用,著手解決這些矛盾,使集體建設用地得到有效盤活,流轉無疑是一條很好的渠道。

三是確立創新發展理念。土地作為建設的載體,土地資源的消耗越來越多。而在土地使用中,絕大部分是采取一次性買斷的征用方式,使得人多地少的矛盾更為加劇,特別是地處集鎮近郊的農村,失地失業的農民大量產生,已成為目前社會不穩定的因素之一。如此大的非農建設用地社會需求,必須創新發展理念,進一步深化土地使用制度改革。實踐證明,采取集體建設用地流轉方式,對鎮村兩級集體經濟組織來說,比征為國有土地之后出讓,更具有深遠的意義。第二,關鍵是打好流轉基礎。在集體建設用地流轉實際工作中孝義市國土資源局注重抓好三項前期工作。

一是定好試點。結合外地經驗和省廳、市局的要求,經呂梁市政府批準我們第一批選定了兩個試點鎮,經批準第二批又增加了五個鄉鎮、街道,從面上進行了拓寬。選定試點的條件是經濟基礎較好,鎮、村兩級班子健全,村況穩定的鄉村,在試點完成后,我們在全市進行了推廣。

二是摸清底子。孝義市局組織力量對各鄉鎮的集體建設用地的利用情況進行調查摸底。查明了建設用地總量、企業宗數、利用情況、違法占地、閑置土地和土地需求信息等情況,并分類建檔。

三是規范引導。首先規范一批。要求有流轉意向的用地進行申報和申請。對資料齊全、權屬明確的及時辦理流轉手續。其次引導一批。對新上項目用地,孝義市局要求先從閑置土地中進行選址,辦理流轉手續。

    第三,定好流轉政策。集體建設用地使用權流轉是一項新工作,政策支持至關重要,通過十多年的時間和探索我們對流轉政策不斷地進行了創新和完善。2011年,孝義市以孝政發[2011]29號出臺了《關于進一步完善集體建設用地使用權流轉工作的規定(試行)》,對流轉范圍、方式、年限、費用、程序等進行明確。2013年,孝義市以《關于申請孝義市土地管理制度創新試點工作方案的請示》,向省國土資源廳上報了《關于開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作的實施方案》,根據省廳“鑒于國土資源部將在近期出臺土地使用權流轉有關政策,我廳將根據國土資源部的要求及時指導試點工作”的批復,我市目前正在進行現狀調查工作,全面掌握轄區內集體建設用地宗數、面積、規模等,全面掌握擬流轉土地情況。

    第四,規范流轉程序。在辦理流轉手續方面我們逐步實現程序化管理,摸索出了一套工作流程:一是申請。村委填寫《孝義市集體土地建設用地使用權流轉方案申請表》,注明土地的位置、面積、流轉形式、流轉前后的土地用途,提供原土地使用權證,經鄉級人民政府初審報批。二是勘測定界、界定產權、繪制定界圖、核實地類、權屬。三是國土局集體決策審定通過流轉方案。四是上報審批。對《孝義市集體建設用地使用權流轉方案》上報市政府審批。五是公告。對已批準的流轉方案公告5日,接收社會監督并告知有土地使用意向的單位和個人參與流轉,公告期間滿無異議的進行公開流轉。六是流轉競得人申請。七是現場確定使用權后村委與流轉競得人簽定協議,繳清流轉收益金。八是上報審批,下達文件。

    第五,取得的成效。一是有效節約了耕地。開展建設用地流轉工作是落實土地調控政策的重要舉措,很大程度上保護了耕地資源,促進了集約用地。由于一大批新上馬的企業盤活利用了存量建設用地,有效緩解了耕地占用的壓力,從源頭上遏止了耕地銳減的勢頭。二是拓寬了鄉村建設融資的渠道,加快了鄉村建設的步伐。這是社會主義新農村建設的內在要求,通過流轉,我們為鄉村經濟發展積累了一定的資金。三是有利于鄉村的穩定與發展。農村集體建設用地進入市場是個新課題,在流轉中,我們嘗試了流轉費用達到國家規定的工業地價的最低標準,流轉程序公開透明的路子,使農村土地體現出資產價值。從源頭上扼制了鄉村干部的“權地交易”的腐敗問題,使一些農民糾紛得到解決,有利于農村的穩定。

廣東省真滴房地產評估公司總經理謝建春以南海視角探討集體建設用地評估之要點,不同于以往人們談的“同地同權同價”的說法,他談了同權、同市、同地。

謝建春說,作為“國務院農村綜合改革示范試點”, 南海區自上世紀80年代起就開始了集體建設用地流轉的嘗試,迄今為止發展頗具規模,已成為廣東省集體建設用地流轉最具代表意義地區之一。按照二調數據,南海全區土地總面積1071.22平方公里,土地利用強度高達50% 。集體建設用地面積占建設用地總面積的47%,與國有建設用地面積比例接近1:1的水平。在此背景下,南海區陸續出臺了《佛山市南海區農村集體資產管理交易辦法(試行)》的通知(南府〔2010183號)、《佛山市南海區集體建設用地使用權出讓出租管理辦法》的通知(南府〔2011308號),并于2010年搭建了集體資產公開交易平臺、開展集體土地所有權確權登記及發證工作、架構了集體建設用地基準地價體系,以引導規范集體建設用地流轉。

十八屆三中全會對集體建設用地流轉提出了“同地”“同權”“同價”的要求。在南海區調研當中,我們觀察到同地同權同價作為一個理論發展方向,集體與國有建設用地在產權狀態、市場建設、地價內涵等三個方面仍存在較大差異。因此我們可以以國有建設用地為參照對象,從“同權”、“同市”、“同地”三個新的角度揭示探討集體建設用地評估之要點。

產權狀態方面,集體產權主體模糊,投資者與農民集體的談判成本高、程序多、糾紛難協調,使投資者權益得不到保障;土地產權登記制度的不健全,造成監管漏洞,引發用地糾紛;收益權殘缺,土地使用者投資建設的物業無殘值無補償,土地無續租權;集體建設用地在轉讓、用地報建、土地使用條件變更、辦理他項權證等行為均需經過集體經濟組織層層表決,處分權受到嚴重限制;上位法的缺失、銀行普遍不愿意接受集體土地資產抵押。

市場發育方面,南海集體建設用地市場公開與隱形交易市場并存;集體建設用地需求一定程度上來源于城市經濟發展建設而產生的需要和國有土地市場的供給溢出;流轉用途主要以工業為主,對區位條件、產權完整性的要求較低;南海區出讓宗數僅占總流轉宗數的6%,其余94%均為出租。一是長期隱形市場“以租代讓”流轉方式的沿襲;二是村民為了流轉收入遞增和維護自身的利益,防止個別村干部的貪污腐敗或違規操作行為;三是出于小企業主減少資金流動壓力的需求;四是由于集體建設用地的細碎化,土地集約程度低,難以進行深入開發。

地價內涵方面,由于集體建設用地流轉尚未出臺統一的法律或規程,在不同市場發育程度下,對標的物的理解不統一,另一方面由于土地權證登記狀況不完善,以及未形成有效的集體建設用地市場導致地價內涵難以統一;在成本構成方面,集體建設用地成本不包含農民社會保障價值,沒有負擔城市建設過程中的各項基礎設施配套的支出,流轉過程中負擔的稅費負擔較少,成本相對國有來說更低。

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